中共新乡市委新乡市人民政府印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施方案》的通知(新发〔2017〕29号)

2017年12月28日

为深入贯彻落实中央、省委关于农村改革发展的决策部署，创新农村集体经济运行机制，调动农民发展现代农业和建设社会主义新农村的积极性，根据《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）和《中共河南省委、河南省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（豫发〔2017〕15号）精神，现就我市稳步推进农村集体产权制度改革提出如下实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。全面深入贯彻党的十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，认真落实中央、省委决策部署，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，探索集体经济新的实现形式和运行机制，不断解放和发展农村社会生产力，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣，为促进乡村振兴、巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。

（二）基本原则

——把握正确改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，确立农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能，促进集体经济发展和农民持续增收。

——坚守法律政策底线。坚持农民集体所有不动摇，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，防止内部少数人控制和外部资本侵占；严格依法办事，妥善处理各种利益关系。

——尊重农民群众意愿。发挥农民主体作用，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，把公开、公平、公正贯彻改革全过程，真正让农民成为改革的参与者和受益者。

——坚持分类有序推进。对不同类型的集体资产实行分类改革，坚持先行试点、先易后难，不搞一刀切，明确改革路径和方式，着力在关键环节和重点领域取得突破。

——坚持党的领导。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，不断加强农村基层党组织建设，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划推进农村集体产权制度改革，逐步实现共同富裕。

（三）改革目标。通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济；管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值；落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

二、工作任务

（一）全面加强农村集体资产管理

农村集体资产包括农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产，用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。

1．开展集体资产清产核资。对集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清集体家底，健全管理制度，防止资产流失。重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，做到账证相符和账实相符。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的，要经核对公示后登记入账或者调整账目；对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续；对侵占集体资金和资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。清产核资结果要向全体农村集体经济组织成员公示，并经成员大会或者代表大会确认。清产核资结束后，要建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行台帐管理。

2．明确集体资产所有权。严格按照产权归属，在清产核资基础上，把农村集体资产的所有权按层级分别确权到相应的组级、村级、乡镇级农村集体经济组织成员集体。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。

3．加强农村集体资产财务管理。完善农村集体经济组织财务会计制度，加快农村集体资产监督管理平台建设，推动农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。稳定农村财会队伍，落实民主理财，规范财务公开，切实维护集体成员的监督管理权。加强农村集体经济组织审计监督，做好日常财务收支等定期审计，继续开展村干部任期和离任经济责任等专项审计，建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度，防止侵占集体资产。对集体财务管理混乱的村，县级党委和政府要及时组织力量进行整顿，防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。

清产核资工作从2017年开始，按照时间服从质量的要求逐步推进，力争用3年左右时间基本完成。同步推进农村集体资产确权及财务管理工作。

（二）由点及面开展集体经营性资产产权制度改革

1．推进经营性资产股份合作制改革。将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。改革主要在有经营性资产的村镇，特别是城中村、城郊村和经济发达村开展。农村集体经营性资产的股份合作制改革，要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行。鼓励各级按照让集体资产保值增值、增加农民财产性收入的基本方向探索股权设置方式和运行机制。股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。改革后农村集体经济组织要完善治理机制，制定组织章程，涉及成员利益的重大事项实行民主决策。

2．确认农村集体经济组织成员身份。依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，进行农村集体经济组织成员身份确认。各县（市、区）制定农村集体经济组织成员身份确认的指导意见，探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法，建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。成员身份的确认既要得到大多数人的认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

3．保障农民集体资产股份权利。开展赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革试点。建立集体资产股权登记制度，记载农村集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，出具股权证书。健全集体收益分配制度，明确公积金、公益金提取比例，把农民集体资产股份收益分配权落到实处。探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。研究制定集体资产股份抵押、担保贷款办法，指导农村集体经济组织制定农民持有集体资产股份继承的办法。

农村集体经营性资产的股份合作制改革，先进行试点，再由点及面展开，力争用5年左右时间基本完成。同步推进农村集体经济组织成员身份确认，以及赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革试点工作。

（三）因地制宜发展壮大农村集体经济

1．建立健全农村集体经济组织。确立农村集体经济组织的市场主体地位，发挥其在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。农村集体经济组织可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社，现阶段由县级农业部门发放登记证书。对有经营性资产的地方，要及时发放股份经济合作社证书，对没有经营性资产的地方，原则上也要开展经济合作社登记，作为财政扶持资金的承载主体。在基层党组织领导下，明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。

2．维护农村集体经济组织合法权利。严格保护集体资产所有权，防止被虚置。农村承包土地经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得违反耕地保护制度。对于经营性资产，要体现集体的维护、管理、运营权利；对于非经营性资产，不宜折股量化到户，要根据不同投资来源和有关规定统一运行管护。

3．多种形式发展集体经济。鼓励各地通过多种途径发展壮大集体经济。鼓励农村集体经济组织利用未承包到户的集体“四荒”地、果园、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业。利用生态环境和人文历史等资源发展休闲农业和乡村旅游。探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，在符合规划前提下，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。支持农村集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济。持续开展扶持村级集体经济试点工作。

4．引导农村产权规范流转和交易。抓好国家农村综合产权交易平台建设试点试验，提升市县农村综合产权交易中心建设水平。根据业务需求，逐步引入评估机构、金融机构、保险公司、担保公司等中介服务组织。研究制定《存量场外市场进行鉴证服务管理办法》，为农村不规范的产权流转提供鉴证服务。鼓励农业适度规模经营，引导农村土地承包经营权、小型农田水利设施使用权、农村集体林权、农村集体经营性资产出租、农业类知识产权等进场流转交易。建立全市统一的农村综合产权信息化网络服务平台，逐步与农村集体资产资源管理平台、农村产权抵押融资平台对接，实现资源共享、优势互补、协同发展。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，在试点基础上探索支持引导其依法自愿有偿转让上述权益的有效办法。

三、工作步骤

抓好国家级试点。获嘉县作为全国第二批农村集体产权制度改革试点县，要按照上级工作部署，先行一步，整体推进，积累经验。2018年上半年全面完成清产核资工作，2018年年底完成股份合作制改革任务。

确定市级试点，积极跟进。其他6个县（市）各选择包含城关镇（街道）在内的2个乡镇（涉农街道）作为市级试点，卫滨区、红旗区、牧野区、凤泉区、平原示范区、新乡高新区各选择1个乡镇作为市级试点，全市其他乡镇政府所在地的村（农村社区）也作为市级试点。2018年年底基本完成清产核资工作，2019年上半年基本完成股份合作制改革任务。

新乡经开区、西工区和全市其他乡镇（涉农街道）、村（农村社区）按照总体工作部署，及早谋划，稳步推进，条件成熟一个推进一个，确保3年时间完成集体资产清产核资工作，5年时间完成集体经营性资产股份合作制改革任务。

已经开展农村集体产权制度改革的村（农村社区），要总结经验，健全制度，多种形式发展壮大集体经济，让农民有更多获得感和幸福感。

四、保障措施

（一）落实主体责任。农村集体产权制度改革涉及面广、政策性强，各级各部门要按照中央、省委和市委的部署要求，切实加强组织领导，积极稳妥推进改革，确保各项改革措施落地生根。建立市级全面负责、县级组织实施的领导体制和工作机制，县乡党委书记要亲自挂帅，承担领导责任。各县（市、区）建立由党委主要负责同志任组长的领导小组，加强组织领导，制定实施方案，落实改革任务。实施方案报市农村集体产权制度改革领导小组备案。各县（市、区）农业主管部门加强工作指导。各级财政保证必要的工作经费，并纳入财政预算。

（二）建立工作机制。成立市农村集体产权制度改革领导小组，日常工作由市委农办、市农牧局牵头落实。市直机关有关单位按照职责分工，各司其职，各负其责，形成推进农村集体产权制度改革的工作合力。市委农办负责统筹协调、督促检查；市农牧局负责工作指导、政策宣传和业务培训；市财政局牵头，相关部门密切配合，完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制；市国土资源局负责统筹安排农村集体经济组织发展所需用地；市金融机构负责完善农村集体经济组织的融资、担保等政策，健全风险防范分担机制；市委组织部要将加强农村基层党组织建设与推进农村集体产权制度改革紧密结合，选优配强农村基层组织带头人，带领群众落实各项改革任务，实现增收致富。发改、教育、民政、审计、林业、水利、法制、税务等职能部门要密切配合，加大支持力度。

（三）加大政策支持。在农村集体产权制度改革中，按有关规定免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税，免征签订产权转移书据涉及的印花税，免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费。对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份。逐步增加政府对农村的公共服务支出，减少农村集体经济组织的相应负担。依法维护农村集体经济组织及其成员的权益，认真做好农村产权纠纷调解仲裁和司法救济工作。

（四）加强宣传培训。县乡两级要广泛宣传动员，通过广播电视、编发政策手册、入户走访等形式，用群众听得明白的语言、看得清楚的典型，解读好农村集体产权制度改革的文件精神，调动基层干部和广大群众参与改革的积极性和主动性。积极借鉴外地经验，总结推广本地典型，发挥典型示范作用。举办培训班，培养一批政策水平高和能力强的业务骨干，推动改革工作顺利进行。

（五）强化督导考核。将农村集体产权制度改革纳入市委市政府重点工作督查范围，强化督导落实。各级领导小组办公室不定期开展检查指导，及时解决工作中遇到的困难和问题，确保改革工作顺利推进。年终组织考核组对各地改革任务完成情况进行全面检查考核，并在全市范围内通报排名。各县（市、区）要层层传导压力，督促落实责任，确保各项任务按期完成。

注：新乡市，隶属于河南省。地处河南省北部，南临黄河，与郑州市、开封市隔河相望；北依太行，与鹤壁市、安阳市毗邻；西连焦作市，与晋东南接壤；东接油城濮阳市与鲁西相连。代管2个县级市（辉县市、卫辉市）、6县（新乡县、获嘉县、原阳县、延津县、封丘县、长垣县（河南省直管县））、4区（卫滨区、红旗区、牧野区、凤泉区）。面积8249平方公里，人口610.82万（2016年末）。

新乡市地处黄河、海河两大流域，地势北高南低。区内分布有山地、丘陵、山间盆地和平原等地貌类型；北部主要是太行山山地和丘陵岗地，南部为黄河冲积扇平原。气候属暖温带大陆性气候。境内河流分属海河、黄河两大水系，是水源偏少的区域。

新乡市历史悠久，仰韶文化、龙山文化都有遗址留存，是《诗经》重要发源地之一，流行于古代新乡地区的诗歌，占国风的四分之一。反映朝代兴衰更迭的牧野之战、张良刺秦、陈桥兵变等重大历史事件都发生在这里。主要景点有万仙山风景区、京华园景区、八里沟景区、轿顶山景区、回龙景区、潞王陵景区、九莲山景区、比干庙园林景区、龙卧岩景区、百泉景区、平原博物院、秋沟景区、黄河故道森林公园等。

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