都匀市人民政府办公室关于印发《都匀市稳步推进农村集体产权制度改革实施方案》的通知（匀府办发〔2018〕21号）

2018年9月18日

为认真贯彻落实《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(中发〔2016〕37号)、《中共贵州省委贵州省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（黔党发〔2017〕20号）和《黔南州稳步推进农村集体产权制度改革实施方案》（黔南府办发〔2017〕48号）精神，结合我市实际，制定本实施方案。

一、指导思想

以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以清产核资、推进集体经营性资产改革为重点，紧密结合农村“三变”改革工作，积极发展股份合作等多种形式合作与联合。坚持农村土地集体所有和家庭承包经营基础性地位，探索集体经济新的实现形式和运行机制，着力推进农业现代化，不断解放和发展农村社会生产力，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣，为推进城乡协调发展、巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。

二、基本原则

（一）把握正确改革方向

完善农民对集体资产股份权能，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，促进集体经济发展和农民持续增收。

（二）坚守法律政策底线

坚持农民集体所有不动摇，既要防止外部资本侵占，又要防止内部少数人控制。严格依法办事，妥善处理各种利益关系。

（三）尊重农民群众意愿

发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。

（四）分类有序推进改革

坚持先行试点、先易后难，不搞齐步走、不搞一刀切，坚持问题导向，确定改革的突破口和优先序，明确改革路径和方式，着力在关键环节和重点领域取得突破。

（五）坚持党的领导

充分发挥党的领导的政治优势，坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施改革，确保集体经济组织依法依规运行，逐步实现共同富裕。

三、总体目标

通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济；管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值；落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

自2018年起，在我市集体资产较多，农村集体土地所有权、集体林地、承包地等确权工作基本完成以及开展农村“三变”改革的乡（镇、办事处）中分别选择3个乡（镇、办事处）开展清产核资和集体经营性资产股份合作制改革整乡镇试点；清产核资工作2018年在全市所有乡（镇、办事处）全面推开；2019年6月底，基本完成乡（镇、办事处）清产核资工作和全面确认农村集体经济组织成员身份。2019年8月底，完成经营性资产股份合作制度改革；2019年10月底，多种形式发展农村集体经济，向村集体经济组织发放组织登记证书；2019年底，全面加强农村集体资产财务管理；2019年底，全面完成农村集体产权制度改革工作，并做好州级检查验收工作，2020年6月，全面开展查缺补漏工作。

四、工作重点

（一）明晰农村产权

在清产核资基础上，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权；属于乡（镇、办事处）农民集体所有的，由乡（镇、办事处）集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由乡（镇、办事处）政府代行管理。对农村集体土地的确权，要按照国土资源部等部委《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》和《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》的要求，将集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。

1.加快农村承包地确权。加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证，建立涉及土地承包经营权的设立、转让、互换、变更、抵押等内容的登记制度，确保农户对承包地的占有、使用、收益等各项权利，力争2018年9月底前基本完成。〔牵头单位：市农工局；责任单位：市国土局、市林业局、市扶贫局，各乡（镇、办事处）；完成时限：2018年9月基本完成〕

2.完善农村集体林权改革。完善农村集体林权登记。坚持统一登记和平稳过度有效衔接原则下持续推进。原有林权证继续有效，不变不换。①对新的林权证登记。国土资源部门依法受理新的林权登记申请，根据申请，由林业部门开展权籍调查，国土资源部门颁发不动产统一登记证。②林权证更正。林权权利人认为集体林权制度主体改革发放的林权证与实际不符的，存在错、漏现象的，可向原登记机关申请更正，原登记机关调查核实后确需更正的，出具相关材料，由国土资源部门换发不动产统一登记证。③争议林地。对存在纠纷，尚未登记发证的林地，按照山林权属争议原则进行处理。国土资源部门根据已生效的行政（复议）决定书或诉讼判决书直接登记发证。已登记颁证的争议林地，经原登记机关调查核实，确需撤销林权登记的，由原登记机关报市人民政府撤销。当事人对撤销登记决定不服的，可依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。国土资源部门根据新的确权依据受理林权登记申请，颁发不动产统一登记证。④联户承包和集体经营的林地。本着有利于经营管护原则，权利人申请单独发证的，可将联户证书拆分到户；仍由农村集体经济组织统一经营管理及联户承包中确实不易拆分的林地，按照集体经济组织及其成员的意愿，将股权量化到户、股权证发放到户。确保公益林生态补偿资金兑现到户，增加农民财产性收益。⑤新增造林地。新增退耕还林地，应依法办理土地变更登记手续，及时发放林权证；非林地上种植3年以上达到一定规模的茶叶、刺梨、经果林、木本油料林等特色经济林，权利人可向国土资源部门申请颁发林木所有权和林木使用权不动产统一登记证。⑥古大稀林木。纳入保护的一、二、三级古树名木及古树名木后续资源以及人工种植的珍稀珍贵林木，可对单株林木颁发不动产统一登记证。2018年底，确保林权确权到户率（股权到户率）达95%以上。〔牵头单位：市林业局、市国土局；责任单位：各乡（镇、办事处）；完成时限：2018年12月〕

3.加快农村小型水利工程产权制度改革，到2018年8月基本明确全市农村小型水利工程产权权属关系。按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，加快推进农村小型水利工程产权制度改革，明晰国有、集体和法人、自然人等各类小型水利工程资产的权属关系，明确所有权，界定管理权，明晰使用权。通过拍卖、承包、租赁、股份合作、用水合作组织、专业化管理等方式，落实管护主体和管护经费，探索完善工程管理模式，建立适应农村经济社会发展要求的小型水利工程管理体制和良性运行机制。到2018年8月，基本完成全市农村小型水利工程产权改革任务，基本扭转农村小型水利工程管理体制机制不健全的局面。〔牵头单位：市水务局；责任单位：市国土局、市农工局、市发改局、市扶贫局，各乡（镇、办事处）；完成时限：2018年8月〕

（二）全面开展清产核资

对集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清集体家底，重点清查核实未承包到户的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等集体资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织资产份额、无形资产等集体经营性资产，用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的集体非经营性资产，以及现金、债权债务等。查实其存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的，要经核对公示后登记入账或者调整账目；对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续；对侵占集体资金和资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。清产核资结果要向全体农村集体经济组织成员公示，并经成员大会或者代表大会确认。对集体资产和财务管理混乱的村组，乡（镇、办事处）要及时组织力量进行整顿。清产核资、成员确认、股份量化等重要数据及相关资料，除村组留存外，应以村为单位按要求分别报乡（镇、办事处）、市农业部门备案归档。清产核资结束后，要建立健全集体资产的登记、保管、使用、处置等制度，实行台账管理。完成任务时间要求：2018年12月完成20%，2019年2月完成40%，2019年4月完成70%，2019年6月完成90%以上。〔牵头单位：市国资中心；责任单位：市统计局、市农工局、市国土局、市住建局、市林业局、市水务局，各乡（镇、办事处）；完成时限：2019年6月〕

（三）确认农村集体经济组织成员身份

依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，合理确认截止时点，清晰界定村集体经济组织成员身份，解决成员边界不清的问题。改革试点中，充分尊重群众民主协商意见，成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益，成员确认最终结果要经成员大会或者成员代表大会通过。在全市范围内，制定统一的集体经济组织成员的认定程序、资格取得、资格保留、资格丧失等规定，同年度批次改革的成员确认截止时点应尽量一致。要同时建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。〔牵头单位：市农工局；责任单位：各乡（镇、办事处）；完成时限：2019年6月〕

（四）推进经营性资产股份合作制改革

以农村家庭经营承包为基础，按照公开、公平、公正的原则，通过民主协商、成员大会或者成员代表大会民主决策的方式，将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为参加集体收益分配的基本依据。对未承包到户的集体资源性资产、非经营性资产，要根据群众意愿，能量化的尽量折股量化到本集体成员。原则上以户为单位，量化到户、折股到户内家庭成员个人，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。建立集体资产股权登记制度，记载农村集体经济组织成员个人基本情况及其持有的集体资产股份等信息，原则上，在承包经营期内“增人不增股、减人不减股”，以户为单位出具股权证书。合理确定集体收益分配中公益金、公积金的比例。原则上，当年集体收益分配中公益金比例不高于10%；公积金提取累计额达到注册资本总额的50%后不再提取，成员股份分红比例不低于70%。集体资产所有权确权、成员身份确认和资产股份量化等，要严格按照产权归属进行，不能打乱原集体所有的界限。现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，在承包经营期内可以在本集体内部转让，本集体内无人承接的由本集体赎回作为集体机动股。〔牵头单位：市农工局、市国土局、市林业局、市水务局；责任单位：市住建局，各乡（镇、办事处）；完成时限：2019年8月基本完成〕

（五）组建农村集体经济组织

通过召开集体成员大会或成员代表大会，组建农村集体经济组织，通过组织章程，选举产生董事会(或理事会)、监事会，发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，可以称为经济合作社或股份经济合作社，经济合作社的成员为经确认的本集体经济组织全体成员。现阶段可由县级以上农业行政主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，获得市场主体资格，开展经营管理活动。在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。〔牵头单位：市农工局；责任单位：各乡（镇、办事处）；完成时限：2019年6月〕

（六）创新流转经营形式

完善农村土地所有权、承包权、经营权分置办法，鼓励承包农户通过转包、出租、互换、转让、入股、承包地换社保及股份+合作等方式流转承包地。制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。鼓励农民在自愿前提下采取互换方式解决承包地细碎化问题。鼓励有条件的集体经济组织根据农民意愿，集中连片利用耕地、林地，将土地折股量化、确权到户，按股收益。鼓励新型经营主体在不改变农户承包关系前提下，开展全程托管或主要生产环节托管，实现统一化、规模化生产。鼓励农民以承包地入股组建土地股份合作组织。推动公益林（国家一级公益林除外）资产化经营，在不破坏生态功能、不改变生态公益林性质的前提下，允许林权权利人采取合资、合作等方式依法流转公益林（国家一级公益林除外），用于发展林下经济和森林旅游。市级各相关部门和各乡（镇、办事处）要加强指导，推广使用规范流转合同，完善档案管理。〔牵头单位：市农工局、市国土局、市林业局；责任单位：市委政研室、市发改局、州公共资源交易中心（执行相关都匀市职能）、市扶贫局、市法制办，各乡（镇、办事处）；完成时限：2019年10月并长期运行〕

（七）建立交易评估平台及投融资机制

1.建立农村集体产权流转交易平台。依托市公共资源交易中心（待建），加挂农村产权交易中心，实行一套人马、两块牌子。依托乡（镇、办事处）农业技术服务中心、国土所、林业站、水利站等分别设立承包地、农村建设用地、林地、水面“流转服务站”，实行一套人马、两块牌子。做到有机构、有人员、有经费、有制度。开展农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等的流转交易。要制定产权流转交易管理办法，健全市场交易规则，完善运行机制，实行公开交易，加强农村产权流转交易服务和监督管理。在切实维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权基础上，通过试点探索其依法自愿有偿转让上述权益的有效办法。重点建立农村集体产权流转交易合同公证制度、登记备案制度和农村集体产权交易管理规则，规范交易流程、类别、权限等。明确各相关部门及交易各方主体在农村集体产权交易中的职能和职责。〔牵头单位：州公共资源交易中心（执行相关都匀市职能）；责任单位：市委政研室、市编委办、市法制办、市国土局、市发改局、市林业局、市水务局、市农工局，各乡（镇、办事处）；完成时限：2019年12月〕

2.建立农村集体产权评估机制。为充分满足农村资产和权益等评估需求，鼓励按市场化方式，引入评估公司等具有相关资质的第三方机构开展农村建设用地（含宅基地）、荒地、耕地、林地、建筑设施和机械设备等资产价值评估业务。村集体和农民以承包土地经营权或者其他财产权利抵押贷款或入股农业经营主体，需要评估作价的，可协商确定，也可委托评估机构进行评估。同时，将评估经费纳入年度财政算。〔牵头单位：市国土局；责任单位：人行黔南州中心支行（执行相关都匀市职能）、州银监局（执行相关都匀市职能）、省农信社黔南审计中心（执行相关都匀市职能）、市金融办、市发改局、市农工局、市林业局、市水务局、市住建局、市扶贫局，各乡（镇、办事处）；完成时限：2018年12月〕

3.建立农村集体产权投融资机制。鼓励各类担保机构通过再担保、联合担保及担保与保险结合等多种方式加大对农村集体产权的融资担保服务。建立我市人民政府主导的农村集体产权投融资风险补偿金。积极协调有条件的银行业金融机构根据市场需求创新金融产品和模式，全面推进林权抵押贷款工作，稳步开展土地承包经营权、农民住房财产权及宅基地使用权、小型水利工程使用权抵（质）押贷款试点工作。〔牵头单位：市金融办；责任单位：人行黔南州中心支行（执行相关都匀市职能）、州银监局（执行相关都匀市职能）、省联社黔南审计中心（执行相关都匀市职能）、市发改局、市农工局、市林业局、市水务局、市国土局、市住建局、市扶贫局，各乡（镇、办事处）；完成时限：2018年12月〕

（八）配套改革

1.试行集体建设用地有偿使用制度。推进经营性集体建设用地、超过规定面积标准无法清退且仍在使用的农村宅基地等有偿使用，其使用权可通过出让、出租、作价出资（入股）等有偿方式授予使用申请人，有偿使用年限可参照相同用途国有土地的有偿使用年限确定。集体建设用地使用权的有偿使用收益归集体经济组织所有，市政府可根据有偿使用土地所处区位按一定比例分成，作为公共基础设施和公用事业项目建设的资金来源。集体经济组织应按照有关规定统一管理集体建设用地有偿使用收益，并优先用于本集体经济组织成员的社会保障和农村基础设施建设等公益事业。〔牵头单位：市国土局；责任单位：各乡（镇、办事处）；完成时限：2019年12月并长期运行〕

2.促进集体建设用地使用权有序流转。经土地所有权人同意并经所在乡（镇、办事处）审核后，报市国土资源主管部门核准”。集体建设用地使用权可以通过转让、租赁、联营等方式进行流转，用于经营性的非农产业。有偿取得的集体建设用地使用权，符合规定条件的，可以再行流转，也可连同地上房屋财产权一并进行抵押。抵押人到期不履行债务的，抵押权人可将抵押的土地使用权及地上房屋财产权进行依法处置，通过流转土地使用权及地上房屋财产权以实现抵押债权。〔牵头单位：市国土局；责任单位：市金融办、各乡（镇、办事处）；完成时限：2019年12月并长期运行〕

3.探索建立农村集体建设用地退出补偿机制。农户因在城镇从事稳定的非农职业或者已经将户籍迁入城镇居住，自愿放弃原宅基地及农村住宅的，原宅基地使用权由所在的集体经济组织收回或者由市国土资源储备机构收储，并参照当地征地拆迁补偿标准和经济社会发展水平进行合理补偿；以出让方式有偿取得的宅基地使用权具体补偿标准可通过协商或评估确定。〔牵头单位：市国土局；责任单位：各乡（镇、办事处）；完成时限：2019年12月并长期运行〕

4.开展农村房屋产权流转试点。引导农村房屋产权有序流转。集体建设用地上的农民自建住房、乡（镇、办事处）企业房产、农民集中居住区房产，符合相关规划和用途管制条件的，可通过继承、赠与、转让、租赁、作价入股、联营、抵押、宅基地换住房等方式进行所有权或使用权流转。在符合规划的前提下，鼓励农村村民将合法持有的多余房产（连同宅基地）通过转让、出租、作价入股、联营等方式用于生产经营活动。〔牵头单位：市国土局；责任单位：市住建局、各乡（镇、办事处）；完成时限：2019年12月〕

五、保障措施

（一）强化组织领导，精心组织实施

成立由市委、市政府主要领导为组长，分管领导为副组长，农工、发改、财政、国土、住建、水务、林业、税务、扶贫、编委办、法制办、金融办等相关部门为成员单位的农村集体产权制度改革领导小组，指导全市农村集体产权制度改革工作，协调解决改革过程中出现的重大问题。领导小组下设办公室在市农工局，农业部门主要负责人兼任办公室主任，办公室人员由各成员单位抽调相关科室人员组成，负责全市农村集体产权制度改革的日常工作。各乡（镇、办事处）成立相应的领导机构和工作组（工作专班），加强人员统筹调配，组成专门力量负责改革日常工作，并提供必要的保障条件，确保事有人管、责有人负。要充分发挥基层组织和相关人员的重要作用，在市委、政府的统一安排部署和相关部门指导下，改革具体实施人员主要由乡镇干部、村党支部、村民委员会、村务监督委员会成员及村民小组长、村民代表等构成，注重发挥好农村中“两代表一委员”的作用。

（二）制定实施方案，加大政策支持力度

各乡（镇、办事处）是农村集体产权制度改革试点工作的第一责任主体，党政主要领导为第一责任人，要切实加强组织领导，要成立专门的领导机构，明确试点乡镇和改革时间表，保障工作经费，精心制定切实可行、有针对性、操作性强的市农村集体产权制度改革工作实施方案，统一报州农村集体产权制度改革领导小组办公室（州农委）备案，同时健全纠纷调处机构，保障改革工作取得实效。市相关单位分别制定专项改革工作方案，建立和完善推进农村集体产权制度改革政策、办法、措施等。法制部门要会同农业等部门，清理废除各种阻碍农村集体经济发展的不合理规定；财政部门要将农村集体产权制度改革所需工作经费纳入财政预算，确保工作顺利开展。完善对农村集体经济组织的财政引导和投入机制，逐步增加政府对农村的公共服务支出，会同税务部门指导农村集体经济组织用足用好税收优惠政策；国土部门要统筹安排农村集体经济组织发展所需用地，会同发改、财政等部门落实免收农村集体经济组织确权变更中土地、房屋等不动产登记费的政策；政府金融主管部门和银行业主管机构要完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保等政策。其他部门要按照各自职责，制定落实相关政策，为农村集体经济发展和产权制度改革提供政策保障。

（三）严肃工作纪律，加强督促检查

各相关部门及乡（镇、办事处)要高度重视此项工作，及时安排部署，认真抓好落实。领导小组将定期对各个阶段的工作情况进行督促检查，适时通报改革工作进展情况，及时研究解决改革过程中遇到的重大问题。各乡（镇、办事处）每季度要及时上报农村集体产权制度改革工作推进情况。

各级各有关部门要坚持依法办事，杜绝以权谋私，切实防止集体经济组织内部少数人侵占、支配集体资产，防止外部资本侵吞、非法控制集体资产。对出现违纪违法问题的要严肃查处，对借农村集体产权制度改革之机制造事端、设置障碍、干扰改革工作正常进行的，要依法严肃处理。

注：都匀市，隶属于贵州省黔南布依族苗族自治州。位于贵州省东南部，东连丹寨县、三都县，南接独山县、平塘县，西邻贵定县，北界麻江县。辖5个街道4个镇1个民族乡：文峰街道、广惠街道、小围寨街道、沙包堡街道、绿茵湖街道，墨冲镇、平浪镇、毛尖镇、匀东镇，归兰水族乡。面积2274平方公里，人口493119人（2016）。

都匀市有“高原桥城”、“桥梁博物馆”的美誉，是中国十大名茶“都匀毛尖”之乡。地貌属于喀斯特地貌，颇多暗河洞穴，北部多山地，中南部有狭长的河谷盆地。气候属亚热带季风湿润气候，山有大炉山、对门山、小蟒山、雏鹰山、哨棚山、斗篷山、归兰山等，河流有龙头江、剑江、普度河等，水库有高寨水库。

都匀市旅游景点有文峰公园、东山公园、西山公园、毛尖小镇、都匀南沙洲绿地公园、百子桥、都匀经开区茶文化博览园、都匀青云湖国家级森林公园、石板街、斗篷山—剑江国家重点风景名胜区、归兰山景区、秦汉影视城、都匀螺蛳壳景区、尧林溶洞、四方潭风景区、凤啭河漂流等。