土地使用权作为财产权利，权利主体通常将其抵押作为交易担保，当抵押所涉的土地被认定为闲置土地，土地使用权被政府无偿收回时，附着其上的抵押权即面临灭失的风险。那么土地灭失是什么意思？如何防范闲置土地抵押权灭失风险？

一、土地灭失是什么意思？

土地灭失是指因地震、火山爆发、洪水等不可抗力导致土地实际使用价值的消失，致使土地使用者无法按照合同约定或批准文件规定的用途利用土地，从而终止土地使用权。

二、如何防范闲置土地抵押权灭失风险？

1、非因政府原因或不可抗力导致土地闲置后进行抵押的

《闲置土地处置办法》第二十四条规定：

国有建设用地使用权人违反法律法规规定和合同约定、划拨决定书规定恶意囤地、炒地的，依照本办法规定处理完毕前，市、县国土资源主管部门不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请，不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。

因此，此种情形下不能办理抵押登记，且在闲置土地被认定且公示后，抵押权人仍接受该土地使用权作为抵押财产，属于自甘风险，由其承受无偿收回消灭抵押权的后果，符合公平原则。

2、

非因政府原因或不可抗力导致土地闲置被收回前抵押登记的

在此种情形下，法律规定框架为，依据《城市房地产管理法》第26条，土地使用权因此消灭，由权利人申请或由主管机关依职权办理注销登记（《闲置土地处置办法》第14条第2项、第17-18条）。就如何处置收回土地使用权之上的抵押权，《国家土地管理局〈关于对“中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例”第十七条有关内容请求解释〉的复函》的回复为：土地使用权消灭，抵押权随之消灭。闲置土地的使用权与以该权利为客体的抵押权因无偿收回而同步消灭。

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非因政府原因或不可抗力导致土地闲置后进行抵押的

《闲置土地处置办法》第二十四条规定：

国有建设用地使用权人违反法律法规规定和合同约定、划拨决定书规定恶意囤地、炒地的，依照本办法规定处理完毕前，市、县国土资源主管部门不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请，不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。

因此，此种情形下不能办理抵押登记，且在闲置土地被认定且公示后，抵押权人仍接受该土地使用权作为抵押财产，属于自甘风险，由其承受无偿收回消灭抵押权的后果，符合公平原则。

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非因政府原因或不可抗力导致土地闲置被收回前抵押登记的

在此种情形下，法律规定框架为，依据《城市房地产管理法》第26条，土地使用权因此消灭，由权利人申请或由主管机关依职权办理注销登记（《闲置土地处置办法》第14条第2项、第17-18条）。就如何处置收回土地使用权之上的抵押权，《国家土地管理局〈关于对“中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例”第十七条有关内容请求解释〉的复函》的回复为：土地使用权消灭，抵押权随之消灭。闲置土地的使用权与以该权利为客体的抵押权因无偿收回而同步消灭。

法学界很多学者对此持不同意见，认为此时抵押权人的利益应该得到充分保护，抵押权应随被收回土地继续流转，主要依据为：

抵押权经过登记，具有公示公信效力，保护抵押权人利益，有利于维护物权优先性和公示公信原则；

闲置土地无偿收回是行政机关对于土地使用权人的一种惩罚措施，抵押权人享有的是就抵押物优先受偿的权利，但并不能干涉抵押人对抵押物的使用。

在抵押人怠于对抵押土地进行开发利用情形下，抵押权人并没有救济途径，倘若在此种情形下国土部门将抵押土地无偿收回，于民法中的公平正义理念不符，因而主张无偿收回设定抵押权的闲置土地使用权的结果应是使用权人失去该土地使用权，但抵押权仍然存续。【1】

三、《民法典》408条对闲置土地抵押权人给予了救济途径

虽然学界对闲置土地无偿收回导致抵押权灭失持不同观点，并提出各种解决方案及法理论证，但调整闲置土地法律体系没有改变的情况下，只能从现有规范框架寻求出路。

2021年1月1日施行的《民法典》408条规定：

抵押人的行为足以使抵押财产价值减少的，抵押权人有权请求抵押人停止其行为；

抵押财产价值减少的，抵押权人有权请求恢复抵押财产的价值，或者提供与减少的价值相应的担保。

抵押人不恢复抵押财产的价值，也不提供担保的，抵押权人有权请求提前清偿债务。

《闲置土地处置办法》规定非因政府原因或不可抗力导致土地闲置，未动工开发满一年，向土地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》并进行公示，按土地出让或划拨价格的20%征收土地闲置费。

此时，抵押权人即可依据《民法典》408条规定要求抵押人提供与减少的价值相应的担保来规避风险。如抵押人不予配合或无力配合，则抵押权人有权请求提前清偿债务，行使抵押权，具有在政府无偿收回抵押土地使用权时限前行使抵押权的时间空间，以避免抵押权灭失的风险。