关于印发贵安新区直管区农村集体产权制度改革实施方案的通知（黔贵安委办发〔2018〕29号）

2018年6月8日

为深入贯彻落实《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(中发〔2016〕37号)、《中共贵州省委贵州省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》(黔党发〔2017〕20号)精神，稳步推进贵安新区直管区农村集体产权制度改革，结合新区实际，制定本实施方案。

一、总体要求

(一)指导思想

全面贯彻党的十九大精神和习近平总书记新时代中国特色社会主义思想，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立五大新发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以清产核资、推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，与农村“三变”改革、农村土地“三权分置”等工作紧密结合。坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，探索集体经济新的实现形式和运行机制，不断解放和发展农村社会生产力，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣，为推进新区直管区城乡协调发展、巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。

(二)基本原则

——坚持党的领导。充分发挥党的领导的政治优势，坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施改革，确保集体经济组织依法依规运行，逐步实现共同富裕。

——把握正确改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作改革的出发点和落脚点，促进农村集体经济发展和农民持续增收。

——坚守法律政策底线。坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱、改小、改垮，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚、改少、改没了。既要防止外部资本侵占，又要防止内部少数人控制。严格依法办事，妥善处理各种利益关系。

——尊重农民群众意愿。发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。

——分类有序推进改革。根据集体资产的不同类型和不同地区条件确定改革任务，坚持分类实施、稳慎开展、有序推进；坚持先行试点、先易后难，不搞齐步走，不搞一刀切；坚持问题导向，确定改革的突破口和优先次序，明确改革路径和方式，着力在关键环节和重点领域取得突破。

(三)总体目标

通过推进农村集体产权制度改革，2年基本完成集体资产清产核资工作，4年基本完成经营性资产股份合作制改革工作。逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益，科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济。管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值。落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

二、重点工作

(一)全面开展清产核资。清产核资是顺利推进农村集体产权制度改革的基础和前提。要对集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清集体家底，健全管理制度，防止资产流失。重点清查核实未承包到户的土地、林地、山岭、草原、荒地、滩涂等集体资源性资产；用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施，集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织资产份额、无形资产等集体经营性资产；用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的集体非经营性资产，以及现金、债权债务等。查实其存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的，要经核对公示后登记入账或者调整账目；对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续；对侵占集体资金和资产的，要如数退赔；涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。清产核资结果要向全体农村集体经济组织成员公示，并经成员大会或者代表大会确认。各乡镇要根据国家、省和新区相关要求制定清产核资专题方案，按照时间服从质量的要求选择部分村(居)先行试点，取得经验后全面推开。要在充分运用农村集体土地所有权、林地、承包地等确权和其他涉及集体资源性资产改革等已有成果的基础上，对照国家和省清产核资方案及其指标科目，进一步查缺补漏、核实完善。清产核资结束后，要建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行台账管理。(牵头单位：农水局；责任单位：经发局、社管局、公安局、财政局、国土局、卫计局、审计局、新闻中心、土储中心、法制办、不动产登记中心，直管区各乡镇党委政府)

(二)明确集体资产所有权。在清产核资基础上，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。属于村(居)农民集体所有的，由村(居)集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村(居)民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村(居)内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村(居)民组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由乡镇政府代行管理。对农村集体土地的确权，严格按照国土资源部等部委《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》(国土资发〔2011〕60号)、《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发〔2011〕178号)等的要求，将集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。(牵头单位：农水局、国土局；责任单位：经发局、行政审批局、社管局、公安局、财政局、卫计局、审计局、新闻中心、土储中心、不动产登记中心、法制办，直管区各乡镇党委政府)

(三)确认农村集体经济组织成员身份。依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，合理确认截止时点，解决成员边界不清的问题。改革试点中，各乡镇要建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。充分尊重群众民主协商意见，成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益，成员确认最终结果要经成员大会或者成员代表大会通过。在本乡镇范围的，集体经济组织成员的认定程序、资格取得、资格保留、资格丧失等规定应当一致，同年度批次改革的成员确认截止时点应尽量一致。(牵头单位：农水局；责任单位：政治部、公安局、国土局、审计局、法制办，直管区各乡镇党委政府)

(四)有序推进经营性质资产股份合作制改革。按照公开、公平、公正的原则，通过民主协商，成员大会或者成员代表大会民主决策的方式，将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为参加集体收益分配的基本依据。对未承包到户的集体资源性资产、非经营性资产，要根据群众意愿，能量化的尽量折股量化到本集体成员。各乡镇要统筹安排，优先选择有集体经营性资产的村组，实施农村“三变”改革且已清产核资、成员身份确认工作已完成的乡镇开展改革试点，由点及面、有序推进；已开展涉及集体资产股份量化改革的，要进一步总结完善，统一到中央、省和新区关于此项改革的要求上来。(牵头单位：农水局；责任单位：财政局〔金融办〕、国土局、法制办，直管区各乡镇党委政府)

(五)严格股权管理。农村集体经营性资产的股份制改革要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行，对涉及成员利益的重大事项要实行民主决策，防止少数人操控。集体资产折股量化应以成员股为主，原则上以户为单位，量化到户、折股到户内家庭成员个人，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。折股量化后，提倡实行“增人不增股、减人不减股”的管理方式，保持股权的长期稳定。改革后集体经济组织成员家庭的新增人口，可按章程规定，通过分享家庭内拥有的集体资产权益方式，使其获得集体资产份额和集体成员身份。(牵头单位：农水局；责任单位：行政审批局、公安局、财政局〈金融办〉、国土局、法制办，直管区各乡镇党委政府)

(六)保障农民集体资产股份权利。建立集体资产股权登记制度，记载农村集体经济组织成员个人基本情况及其持有的集体资产股份等信息，原则上以户为单位出具股权证书。健全集体收益分配制度，合理确定集体收益分配中公益金、公积金的比例。原则上，当年集体收益分配中公益金比例不高于10%，公积金提取累计额达到注册资本总额的50%后不再提取，成员股份分红比例不低于70%。集体资产所有权确权、成员身份确认和资产股份量化等，要严格按照产权归属进行，不能打乱原集体所有的界限。现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让，本集体内无人承接的由本集体赎回作为集体机动股。(牵头单位：农水局、经发局、财政局；责任单位：国土局、法制办，直管区各乡镇党委政府)

(七)组建农村集体经济组织。通过召开集体成员大会或成员代表大会，组建农村集体经济组织，通过制定章程，选举产生董事会(或理事会)、监事会，发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，可以称为经济合作社或股份经济合作社，经济合作社的成员为经确认的本集体经济组织全体成员。现阶段由贵安新区农林水务局负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，获得市场主体资格，开展经营管理活动。在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村(居)民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村(居)民自治事务。有需要且条件许可的地方，可以实行村(居)民委员会事务和集体经济事务分离。(牵头单位：农水局；责任单位：经发局、社管局、公安局、财政局、国土局、新闻中心、卫计局、审计局、市场监管局、法制办，直管区各乡镇党委政府)

(八)多种形式发展集体经济。从实际出发探索发展集体经济有效途径，加强与农村“三变”改革的融合。农村集体经济组织可以利用未承包到户的集体“四荒”地(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)、果园、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目；可以利用生态环境和人文历史等资源发展休闲农业和乡村旅游；可以在符合规划前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。农村集体经济组织应为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济。(牵头单位：农水局；责任单位：经发局、财政局、国土局、旅文中心、法制办，直管区各乡镇党委政府)

(九)建立农村产权流转交易机制。制定出台加快推进农村产权流转交易市场健康发展实施方案，建立新区农村产权流转交易服务监督管理委员会，加快新区农村产权交易中心、乡镇农村产权交易服务站、村(社区)农村产权交易服务点三级农村产权流转服务体系建设，保障农村产权依法自愿公开公正有序交易。贵安新区公共资源交易中心加挂“贵安新区农村产权交易中心”牌子，增设服务窗口，履行农村产权流转交易中心的服务职能。各乡镇政务服务中心加挂农村产权流转交易中心牌子，增加人员编制，增设服务窗口，履行农村产权流转交易中心的服务职能。各乡镇设立农村产权流转交易服务站，负责农村产权流转交易信息的收集、接收交易申请、初审和报送交易资料等基础工作，乡镇服务站不具体履行流转交易审批职能。开展农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等的流转交易，要按照中央、省及新区出台的相应政策法规，健全市场交易规则，完善运行机制，实行公开交易，加强农村产权流转交易服务和监督管理。各乡镇政府在此基础上制定相关细则，切实维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，通过试点探索其依法自愿有偿转让上述权益的有效办法。(牵头单位：农水局、公共资源交易中心；责任单位：政治部、经发局、行政审批局、财政局、国土局、公积金和社保中心、法制办、农投公司，直管区各乡镇党委政府)

三、时间安排

(一)农村集体资产清产核资工作。自2018年4月开始，至2019年12月底结束。具体分为以下四个阶段：

1.2018年6月25日前，各乡镇成立机构，制定清产核资工作方案报新区农村集体产权制度改革工作领导小组办公室备案。

2.2018年12月底前，各乡镇在集体资产较多，农村集体土地所有权、集体林地、承包地等确权工作基本完成和开展农村“三变”改革的村中，选择3个村先行完成试点工作(内容包括：动员部署、全面清理、结果公示、民主确认、登记建账、立档建制)。

3.2019年初，全面启动乡镇清产核资工作。2019年12月底基本完成清产核资工作，对清产核资等重要数据及相关资料，除村组留存外，以村为单位按要求分别报乡镇政府、农水局备案归档。

(二)农村集体经营性资产股份合作制改革工作。自2018年4月开始，至2021年底结束。具体分为以下6个阶段：

1.2018年6月25日前，各乡镇成立机构、制定农村集体产权制度改革实施方案报管委会审查批复后，上报省委农村工作领导小组办公室。

2.在2018年已完成农村集体资产清产核资的村中，各乡镇自行选择2个村开展集体经营性资产股份合作制改革试点(内容包括：动员部署、清产核资、身份界定、股份量化、权能改革、运营管理、总结归档)。

3.2019年，各乡镇试点范围覆盖1/2以上的村。

4.2020年，覆盖新区85%以上的村。

5.2021年，新区所有村开展集体经营性资产股份合作制改革。12月底，总结完善农村集体经营性资产股份合作制改革工作。对改革工作中的重要数据及相关资料，除村组留存外，以村为单位按要求分别报所在乡镇和新区农水局备案归档。

四、保障措施

(一)加强组织领导。为积极稳妥开展农村集体产权制度改革工作，成立由管委会主要领导任组长，管委会分管领导任副组长，相关部门和单位主要负责人为成员的贵安新区直管区农村集体产权制度改革工作领导小组。领导小组下设办公室在农水局，由农水局局长黄辉同志兼任办公室主任，负责农村集体产权制度改革工作的组织实施、督促协调、总结推广。各乡镇党委政府要把推进农村集体产权制度改革工作纳入重要议事日程，成立相应的领导小组和专门的工作机构开展工作。(牵头单位：农水局；责任单位：各配合责任单位，直管区各乡镇党委政府)

(二)强化责任落实。结合《中共贵州省委贵州省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》(黔党发〔2017〕20号)要求，新区农村集体产权制度改革实行“党工委管委会统筹、行业部门督促指导、各乡镇具体组织实施”的分级负责制，新区各级各相关部门要按照省委、省政府和新区党工委管委会部署要求，服从、服务于改革发展大局，积极支持，协作配合，建立健全齐抓共管的工作机制和目标管理责任制，加强督促检查、工作指导和信息反馈，确保改革工作顺利进行。各乡镇党委书记和村党支部书记是本辖区改革工作第一责任人，要加强人员统筹调配，组成专门力量负责改革日常工作，并提供必要的保障条件，确保事有人管、责有人负、活有人干。各乡镇要严格按照本方案要求，分别制定本乡镇清产核资实施方案和农村集体产权制度改革实施方案，明确时间表、路线图、责任单位和责任人，倒排工作推进计划，实行倒计时管理，对标对表完成各阶段工作任务。(牵头单位：农水局；责任单位：各配合责任单位，直管区各乡镇党委政府)

(三)精心组织实施。各乡镇党委政府要统一安排部署，相关部门要加强行业指导下，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员干部的模范带头作用。改革具体实施人员主要由乡镇干部、村(居)党支部、村(居)民委员会、村(居)务监督委员会成员及村(居)民组组长、村(居)民代表等组成，注重发挥好农村“两代表一委员”的作用，要把尊重农民群众意愿、民主协商、群众认可等原则要求贯穿改革始终，凡是涉及群众切身利益的重大事项，必须按有关规定进行公开公示，最终结果须经成员大会或者成员代表大会确认。对集体资产和财务管理混乱的村组，各乡镇要及时组织力量进行整顿。要注重改革的系统性、协同性，与正在推进的有关改革有机衔接，发挥改革的综合效应。(牵头单位：农水局；责任单位：各配合责任单位，直管区各乡镇党委政府)

(四)加大政策支持力度。各级各有关部门要认真贯彻落实中央、省和新区有关要求，坚持以农村“三变”改革为统揽，加大对农村集体经济发展和产权制度改革的政策支持力度。法制办要会同农水局等部门，清理废除各种阻碍农村集体经济发展的不合理规定；财政局要完善对农村集体经济组织的财政引导和投入机制，逐步增加政府对农村的公共服务支出，会同税务部门指导农村集体经济组织用足用好税收优惠政策；国土局要统筹安排农村集体经济组织发展所需用地，会同经发、财政等部门落实免收农村集体经济组织确权变更中土地、房屋等不动产登记费的政策；财政局(金融办)要完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保等政策。其他部门要按照各自职责，制定落实相关政策，为农村集体经济发展和产权制度改革提供政策保障。(牵头单位：农水局；责任单位：经发局、财政局〔金融办〕、国土局、法制办、地税局、国税局等，直管区各乡镇党委政府)

(五)加强督促考评。由新区直管区农村集体产权制度改革工作领导小组办公室(农水局)牵头，会同督查室(目标办)、政治部、经发局、财政局、发展研究中心、审计局等部门，建立完善新区农村集体产权制度改革工作考评、督查和问责机制。由农水局负责，对各相关责任单位工作落实情况加强日常督查和重点督查，及时将有关工作进展情况报新区党工委管委会。政治部要将推动农村集体产权制度改革工作的成效作为对各乡镇党政领导干部选拔任用的重要依据之一。由农水局会同纪工委(监察分局)等部门负责，加大巡察检查工作力度，严肃查处和纠正在推动农村集体产权制度改革工作的各类弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员权益等行为。(牵头单位：农水局；责任单位：纪工委〔监察分局〕、督查室〔目标办〕、政治部、经发局、财政局〔金融办〕、国土局、审计局、发展研究中心，直管区各乡镇党委政府)

(六)注重宣传引导。积极采取召开会议、开办宣传栏、编写宣传材料、组织媒体报道、干部进村入户等多种方式宣传农村集体产权制度改革的精神和内容。切实加强干部培训，通过新区行业部门对乡镇、乡镇对村(居)的方式逐级开展专题培训。大力宣传先进典型，树立先进标杆，为全面推进新区农村集体产权制度改革工作营造良好舆论氛围。(牵头单位：农水局；责任单位：新闻中心，直管区各乡镇党委政府)

注：贵安新区，是中国第八个国家级新区，隶属于贵州省，以贵阳、安顺两地名的第一个字而定名。位于贵州省贵阳市和安顺市结合部，规划范围共2市4县：贵阳市花溪区、清镇市、安顺市平坝区、西秀区，规划控制面积1795平方公里，人口100万人。旅游景点有黄果树大瀑布、红枫湖、百花湖、天河潭、平坝农场、云漫湖国际休闲旅游度假区、森哒星生态度假公园等。